Consórcio público é a entidade pública sem fins lucrativos instituída por dois ou mais entes federados para a consecução de competências públicas por eles descentralizadas por lei.
Pode ser instituído como uma autarquia interfederativa: a associação pública; ou como pessoa jurídica de direito privado. Está previsto no art. 241 da Constituição Federal e disciplinado, em nível nacional, pela Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, e pelo Decreto n. 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamenta a Lei. O âmbito de atuação do consórcio público corresponde à soma dos territórios dos municípios ou estados consorciados, independentemente de a União figurar como associada.
O Consórcio Público de Direito Público adquire personalidade jurídica mediante a vigência das leis dos Entes da federação que a instituírem. Pode exercer competências privativas e não privativas de estado, visto que, incide o regime jurídico de direito público estabelecido pela Constituição Federal e legislação federal aplicável, devendo a lei, de todos os seus Entes instituidores, dispor sobre as demais disposições legais e normativas, nas áreas de competência concorrente dos Entes consorciados.
O Consórcio Público de Direito Privado tem sua criação autorizada pelas leis dos Entes federados instituidores e sua personalidade jurídica é adquirida mediante o atendimento dos ritos da legislação civil.
Ambos os consórcios públicos – de direito público ou de direito privado – observam as seguintes regras: (i) O regime de seu pessoal é o celetista e deve haver concurso; (ii) recebem recursos financeiros e patrimônio por contrato de rateio celebrado entre os Entes instituidores; (iii) podem receber servidores públicos cedidos pelos Entes instituidores, se previstos no contrato de rateio; (iv) observam a legislação federal de compras e contratações (Lei n. 8.666, de 1993); (v) submetem-se à orientação, coordenação e supervisão dos Entes federados instituidores, exercida de forma compartilhada, por meio de instância colegiada superior, constituída pelos seus chefes do Poder Executivo ou pelas autoridades responsáveis pela área de atuação da entidade, no âmbito de cada Ente; (vi) têm como instância máxima de governança sua Assembleia Geral, com poderes decisórios superiores, da qual participam representantes de todos os Entes federados consorciados; (vii) o representante legal e presidente da Assembleia Geral deve ser um chefe do Poder Executivo de um dos Entes consorciados; (viii) seus órgãos colegiados devem ser constituídos por representantes dos Entes consorciados, sendo permitida a participação de representantes da sociedade civil; (ix) são controlados, para os fins de que trata o art. 70 da Constituição, pelos Tribunais de Contas.
Para instituir um consórcio público, os Entes que pretendem se consorciar devem celebrar um protocolo de intenções que estabeleça os requisitos essenciais da relação consorciada; o estatuto do consórcio e as regras administrativas próprias que a entidade deverá observar. Esse protocolo de intenções, uma vez convertido em lei pelos Entes consorciados, passa a ser reconhecido como o contrato de consórcio que regula a entidade e as responsabilidades dos Entes que o subscreveram.
Outro documento essencial é o contrato de rateio, que define os compromissos dos Entes consorciados quanto ao fornecimento de recursos para as despesas do consórcio e que deve ser formalizado em cada exercício financeiro. O consórcio público de direito público ou de direito privado que receber recursos via contrato de rateio não tem autonomia orçamentária, devendo observar as regras fiscais e de contabilidade de direito público.
A Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005, autorizou ao consórcio público a observância de regras mais flexíveis na aplicação dos limites de dispensa e das modalidades simplificadas de licitação, que obedecem ao dobro dos valores estabelecidos na Lei n. 8.666, de 2003.
Há ainda o contrato de programa que institui e regula a cooperação entre dois Entes da Federação, inclusive da administração indireta, para a gestão associada de serviços públicos. É obrigatório celebrar contrato de programa quando houver gestão associada ou transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços, sendo considerado ato de improbidade administrativa celebrar outro tipo de contrato ou instrumento.
Sobre a natureza administrativa dos consórcios públicos, o Parecer PGFN/CJU/COJLC n. 111/2011, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional concluiu que tanto os consórcios de Direito Público, como os de Direito Privado integram a Administração Indireta de cada um dos Entes consorciados. E que no regime misto dos consórcios públicos de Direito Privado, devem prevalecer às características de Direito Público.
Acerca da aplicação do regime público aos consórcios públicos de direito privado, o Parecer da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN/CAF) n. 1.238/2012, entendeu que se aplica regime público no que se refere especificamente às normas de direito financeiro, além das matérias citadas no § 2º do art. 6º da Lei n. 11.107/2005. Consequentemente, nos consórcios públicos de Direito Privado e de Direito Público, todas as receitas (próprias e transferidas) devem ser contempladas no orçamento dos Entes consorciados.
A imunidade previdenciária dos consórcios (art. 195, § 7º, da CF/88) foi tratada no Parecer PGFN/CAT n. 979/2012 que concluiu que os consórcios de Direito Público não têm imunidade, por terem a natureza de autarquia. Em relação aos consórcios públicos de Direito Privado, inicialmente concluiu-se pela inaplicabilidade da imunidade do mencionado art. 150, § 7º, porque tais consórcios estão submetidos a um regime jurídico predominantemente público e não se assemelham a instituições beneficentes. Contudo, no Parecer n. 1.344/2013, a PGFN alterou seu entendimento em relação aos consórcios públicos de Direito Privado, porque a Consultoria Geral da União (CGU) proferiu parecer (que vincula a PGFN), no sentido da possibilidade de eles se cadastrarem como entidades beneficentes, deste que atendidos requisitos legais.
Outro ponto bastante questionado em relação aos consórcios é o limite de despesas imposto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Sobre esse assunto, a Portaria n. 72/2012 da Secretaria do Tesouro Nacional uniformizou o entendimento de que as despesas do consórcio com pessoal devem ser computadas proporcionalmente no limite da LRF.
Os valores transferidos pelos Entes e aplicados pelos consórcios, que estejam em conformidade com o disposto no art. 3º da Lei Complementar n. 141/2012 e da Instrução Normativa n. 19/08, podem ser considerados no cálculo de aplicação mínima em saúde, estabelecido na CF/88 para os entes municipal, distrital e estadual.
Pesquise mais sobre o tema:
Alternativas de Gerência – Coleção Para Entender a Gestão do SUS 2015. Disponível em http://www.conass.org.br/biblioteca/pdf/Alternativas-de-Gerencia-de-Unidades-Publicas-de-Saude.pdf (pág. 41 a 51)
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