Guia de Apoio à Gestão Estadual do SUS

4.1.1.3 Capítulo III – Da Aplicação de Recursos em Ações e dos Públicos de Saúde

Neste capítulo, que, em cinco seções, trata da aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde, estão concentrados os vetos do Poder Executivo.

 

4.1.1.3.1 – Seção I – Dos Recursos Mínimos 

Aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde
União O montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos desta Lei Complementar, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual. Em caso de variação negativa do PIB, o valor não poderá ser reduzido, em termos nominais, de um exercício financeiro para o outro.  , em termos nominais, de um exercício financeiro para o outro.  (Atualmente essa redação não é válida, pois foi revista pela EC 86/2015) Veja o que vigora hoje nos itens 4.1.4 e 4.1.5.1.
Estados e Distrito Federal 12% no mínimo da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam o art. 157, a alínea “a” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159, todos da Constituição Federal, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios.
Municípios e Distrito Federal 15% no mínimo da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam o art. 158 e a alínea “b” do inciso I do caput e o § 3º do art. 159, todos da Constituição Federal.
Distrito Federal 12% no mínimo do produto da arrecadação direta dos impostos que não possam ser segregados em base estadual e em base municipal.

 

Está compreendida na base de cálculo dos percentuais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios qualquer compensação financeira proveniente de impostos e transferências constitucionais previstos no § 2º do art. 198[1] da Constituição Federal já instituída ou que vier a ser criada, bem como a dívida ativa, a multa e os juros de mora decorrentes dos impostos cobrados diretamente ou por meio de processo administrativo ou judicial.

Para efeito do cálculo do montante dos recursos mínimos devem ser considerados aqueles decorrentes da dívida ativa, da multa e dos juros de mora provenientes dos impostos e da sua respectiva dívida ativa.

Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão observar o disposto nas respectivas Constituições ou Leis Orgânicas sempre que os percentuais nelas estabelecidos forem superiores aos fixados na Lei Complementar para aplicação em ações e serviços públicos de saúde.

 

4.1.1.3.2 – Seção II – Do Repasse e Aplicação dos Recursos Mínimos

A LC nº 141/2012 distingue a possibilidade apenas à União de repassar os mencionados recursos mínimos ao Fundo Nacional de Saúde e às demais unidades orçamentárias que compõem o órgão Ministério da Saúde. Dessa forma, os governos estaduais, do DF e municipais repassarão os seus recursos mínimos diretamente aos seus respectivos fundos de saúde, que descentralizarão para as suas unidades orçamentárias, em caso de necessidade. Nota-se que a LC tratou entes federativos autônomos de forma distinta.

A lei ainda determina que o Fundo de Saúde seja instituído por lei e mantido em funcionamento pela administração direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e o reconhece como unidade orçamentária e gestora exclusiva dos recursos destinados a ações e serviços públicos de saúde.

Define também que os recursos da União transferidos aos demais entes da Federação serão movimentados, até a sua destinação final, em contas específicas mantidas em instituição financeira oficial federal. Essas instituições são obrigadas a evidenciar, nos demonstrativos financeiros das contas correntes do ente da Federação, divulgados inclusive em meio eletrônico, os valores globais das transferências e as parcelas correspondentes destinadas ao Fundo de Saúde.

A movimentação dos recursos repassados aos Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancária, transferência eletrônica disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, em que fique identificada a sua destinação e, no caso de pagamento, o credor.

 

4.1.1.3.3 – Seção III – Da Movimentação dos Recursos da União

A Seção faz referência aos arts. 9º e 35 da Lei nº 8.080/90 e aos arts. 71 e 198 da Constituição Federal, e recomenda critérios para a transferência dos recursos da União, inclusive os de investimento, aos estados, municípios e ao DF.

Define que o rateio dos recursos da União vinculados a ações e serviços públicos de saúde que serão repassados aos Estados, ao DF e aos Municípios observará:

[1] Art. 198 § 2º – II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea a, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b e § 3º.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)

I. as necessidades de saúde da população;
II. as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde;
III. o disposto no art. 35 da Lei nº 8.080/90.

Ao mencionar o art. 35 da Lei nº 8.080/90, a LC nº 141/12 recomenda que deve ser utilizada a combinação de critérios, segundo análise deve ser técnica de programas e projetos:

I. perfil demográfico da região;
II. perfil epidemiológico da população a ser coberta;
III. características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área;
IV. desempenho técnico, econômico e financeiro no período anterior;
V. níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais;
VI. previsão do plano quinquenal de investimentos da rede;
VII. ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de governo.

Nos casos de Estados e Municípios sujeitos a notório processo de migração, os critérios demográficos mencionados serão ponderados por outros indicadores de crescimento populacional, em especial o número de eleitores registrados.

Deverá ser pactuada na Comissão Intergestores Tripartite e aprovada no Conselho Nacional de Saúde a metodologia que o Ministério da Saúde utilizará para definir os montantes a serem transferidos a cada Estado, ao Distrito Federal e a cada Município para custeio das ações e serviços públicos de saúde. Os valores deverão ser publicados anualmente pelo Ministério da Saúde.

Os recursos destinados a investimentos terão sua programação realizada anualmente e, em sua alocação, serão considerados prioritariamente critérios que visem reduzir as desigualdades regionais na oferta de ações e serviços públicos de saúde e garantir a integralidade da atenção à saúde.

A referência ao inciso I, art. 9º da Lei nº 8.080/90 indica que o Ministério da Saúde manterá os Conselhos de Saúde e os Tribunais de Contas de cada ente da Federação informados sobre o montante de recursos previsto para transferência da União para Estados, Distrito Federal e Municípios, com base no Plano Nacional de Saúde e no termo de compromisso de gestão firmado entre eles.

Ao utilizar a expressão “termo de compromisso de gestão”, a lei não esclarece se ele está relacionado ao Pacto pela Saúde (já assinado pelos estados e pela maioria dos municípios) e que vem, em decorrência do Decreto nº 7.508/11, sendo substituído pelo Contrato Organizativo de Ação Pública (Coap). Todavia, pelo entendimento geral e corrente, há que se considerar, Termo de compromisso de gestão”, o instrumento vigente que expressa a ação conjunta dos entes.

O art. 18 da LC nº 141/12 determina que recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados pelos Estados, pelo DF ou pelos Municípios serão transferidos diretamente aos respectivos fundos de saúde, de forma regular e automática, dispensada a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos, o que já era previsto pelo art. 77 do Ato da Disposições Constitucionais Transitórias.

A celebração de convênios para transferências desses recursos é considerada como exceção para situações específicas e, neste caso, devem ser adotados os meios formais previstos no inciso VI do art. 71 da Constituição Federal, observadas as normas de financiamento.

Deve ser ressaltado, ainda, que nesta Seção, no § 1º do art. 17, a lei introduz um fluxo no caso das matérias que precisam ser discutidas na Comissão Intergestores Tripartite – CIT ou nas Comissões Intergestores Bipartite – CIB e no Conselho Nacional de Saúde – CNS ou nos Conselhos Estaduais de Saúde – CES: a matéria deve ser pactuada primeiro nos fóruns dos gestores – CIB e CIT, para depois ser aprovada nos Conselhos – CNS e CES. Esse mesmo fluxo, que sempre foi defendido pelo CONASS, também é repetido no § 1º do art. 19 e no parágrafo único do art. 21

Pode-se ressalvar que a metodologia de rateio dos recursos da União vinculados a ações e serviços públicos de saúde e repassados a estados, Distrito Federal e municípios, referida no artigo 17, ainda não foi pactuada entre os gestores do SUS.

 

4.1.1.3.4 – Seção IV – Da Movimentação dos Recursos dos Estados 

Essa Seção trata da movimentação dos recursos dos Estados e, de forma semelhante à União, define como será o rateio dos recursos dos Estados transferidos aos Municípios para ações e serviços públicos de saúde.

O rateio de recursos será realizado segundo o critério de necessidades de saúde da população e levará em consideração:

I. as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica e espacial e;
II. a capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde, observada a necessidade de reduzir as desigualdades regionais.

Os Planos Estaduais de Saúde deverão explicitar a metodologia de alocação dos recursos estaduais e a previsão anual de recursos aos Municípios, pactuadas pelos gestores estaduais e municipais, em comissão intergestores bipartite, e aprovadas pelo Conselho Estadual de Saúde. A Secretaria Estadual de Saúde manterá o respectivo Conselho de Saúde e o Tribunal de Contas informados sobre o montante de recursos previsto para transferência do Estado para os Municípios com base no Plano Estadual de Saúde.

A lei menciona, também, que as transferências dos Estados para os Municípios serão realizadas diretamente aos Fundos Municipais de Saúde, de forma regular e automática, em conformidade com os critérios de transferência aprovados pelo respectivo Conselho de Saúde e, em situações específicas, os recursos estaduais poderão ser repassados aos Fundos de Saúde por meio de transferência voluntária, isto é, por meio de convênios entre o Estado e seus Municípios.

A transferência de recursos para os consórcios, tratados nos arts. 10 e 18 da Lei nº 8.080/90, no art. 3º da Lei nº 8.142/90 e na Lei nº 11.107/05, é regulamentada na LC nº 141/2012. Os Estados e os Municípios que estabelecerem consórcios ou outras formas legais de cooperativismo para a execução conjunta de ações e serviços de saúde em cumprimento da diretriz constitucional de regionalização e hierarquização da rede de serviços poderão remanejar entre si parcelas dos recursos dos Fundos de Saúde derivadas tanto de receitas próprias como de transferências obrigatórias, que serão administradas segundo modalidade gerencial pactuada pelos entes envolvidos.

Interessa, para transferência de recursos para consórcios, observar a Portaria nº 72 de 1º/02/12, publicada pela Secretaria do Tesouro Nacional, que estabelece normas gerais de consolidação das contas dos consórcios públicos a serem observadas na gestão orçamentária, financeira e contábil, em conformidade com os pressupostos da responsabilidade fiscal.

 

4.1.1.3.5 – Seção V – Disposições Gerais

A Seção trata das disposições gerais da aplicação de recursos em ações e serviços públicos de saúde e aborda os seguintes temas:

I – Restrições à entrega dos recursos:

É vedada a restrição à entrega dos recursos na modalidade regular e automática, prevista na Lei Complementar, porque estes são considerados transferência obrigatória destinada ao custeio de ações e serviços públicos de saúde no âmbito do SUS, portanto, sobre tal transferência não se aplicam as vedações do inciso X do art. 167 da Constituição Federal:

“A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.” e do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000:

“Para efeito desta Lei Complementar entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

  • 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias:

I – existência de dotação específica;

II – (VETADO)

III – observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV – comprovação, por parte do beneficiário, de:

  1. a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
  2. b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
  3. c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
  4. d) previsão orçamentária de contrapartida.
  • 2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
  • 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.”

Deve ser observado, porém, que a vedação expressa não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega dos recursos à instituição e ao funcionamento do Fundo e do Conselho de Saúde no âmbito do ente da Federação; e à elaboração do Plano de Saúde.

Neste caso, a Lei Complementar modifica os condicionantes para recebimento dos recursos referentes a ações e serviços de saúde, definindo apenas os três mencionados acima, diferente dos condicionantes mencionados no art. 4º da Lei nº 8.142/90, que ainda incluía o relatório de gestão, a contrapartida de recursos no orçamento e a comissão de elaboração do plano de carreira, cargos e salários.

II – Fixação inicial e cálculo dos valores mínimos

Para a fixação inicial dos valores correspondentes aos recursos mínimos estabelecidos na Lei Complementar, será considerada a receita estimada na lei do orçamento anual, ajustada, quando for o caso, por lei que autorize a abertura de créditos adicionais. As diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas que resultem no não atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios serão apuradas e corrigidas a cada quadrimestre do exercício financeiro.

Para efeito de cálculo dos recursos mínimos serão consideradas:

  1. as despesas liquidadas e pagas no exercício; e
  2. as despesas empenhadas e não liquidadas, inscritas em Restos a Pagar até o limite das disponibilidades de caixa ao final do exercício, consolidadas no Fundo de Saúde.

A disponibilidade de caixa vinculada aos Restos a Pagar, considerados para fins do mínimo na forma do inciso II e posteriormente cancelados ou prescritos, deverá ser, necessariamente, aplicada em ações e serviços públicos de saúde até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos Restos a Pagar, mediante dotação específica para essa finalidade, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício correspondente.

III – Apuração dos percentuais mínimos

Nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, serão consideradas, para fins de apuração dos percentuais mínimos, as despesas ocorridas no período, referentes à amortização e aos respectivos encargos financeiros decorrentes de operações de crédito contratadas a partir de 1º de janeiro de 2000, visando ao financiamento de ações e serviços públicos de saúde.

Não serão consideradas para fins de apuração dos mínimos na União, nos Estados, no DF e nos Municípios, as ações e serviços de saúde custeados com receitas provenientes de operações de crédito contratadas para essa finalidade ou quaisquer outros recursos não considerados na base de cálculo da receita, nos casos previstos nos arts. 6º e 7º da Lei Complementar.

Eventual diferença que implique o não atendimento, em determinado exercício, dos recursos mínimos previstos na Lei Complementar, deverá ser acrescida ao montante mínimo do exercício subsequente ao da apuração da diferença, sem prejuízo do montante mínimo do exercício de referência e das sanções cabíveis.

A LC definiu que compete ao Tribunal de Contas, no âmbito de suas atribuições, verificar a aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde de cada ente da Federação sob sua jurisdição, sem prejuízo da manutenção do Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde – Siops – pelo Ministério da Saúde.

IV – Condicionamento da entrega de recursos e suspensão da transferência dos recursos

O condicionamento da entrega de recursos poderá ser feito mediante exigência da comprovação de aplicação adicional do percentual mínimo que deixou de ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde no exercício imediatamente anterior, apurado e divulgado segundo as normas estatuídas na Lei Complementar, depois de expirado o prazo para publicação dos demonstrativos do encerramento do exercício.

No caso de descumprimento dos percentuais mínimos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, verificado a partir da fiscalização dos Tribunais de Contas ou das informações declaradas e homologadas na forma do sistema eletrônico instituído, a União e os Estados poderão restringir, a título de medida preliminar, o repasse dos recursos ao emprego em ações e serviços públicos de saúde, até o montante correspondente à parcela do mínimo que deixou de ser aplicada em exercícios anteriores, mediante depósito direto na conta corrente vinculada ao Fundo de Saúde, sem prejuízo do condicionamento da entrega dos recursos à comprovação prevista no inciso II do parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal, que trata do cumprimento do cálculo dos percentuais dos recursos mínimos regulamentados pela Lei Complementar. No entanto, não foi possível aferir na lei as medidas preliminares em face da União quando do descumprimento do percentual mínimo.

A Lei previu também que os Poderes Executivos da União e de cada Estado editarão, no prazo de 90 (noventa) dias a partir da vigência da Lei Complementar, atos próprios estabelecendo os procedimentos de suspensão e restabelecimento das transferências, a serem adotados caso os recursos repassados diretamente à conta do Fundo de Saúde não sejam efetivamente aplicados no prazo fixado por cada ente, o qual não poderá exceder a 12 (doze) meses, contados a partir da data em que ocorrer o referido repasse.

O Decreto nº 7.827 de 16 de outubro de 2012 regulamentou os procedimentos de condicionamento e restabelecimento das transferências de recursos provenientes das receitas de que tratam o inciso II do caput do art. 158, as alíneas “a” e “b” do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 da Constituição, dispôs sobre os procedimentos de suspensão e restabelecimento das transferências voluntárias da União, nos casos de descumprimento da aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde de que trata a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, entre outras providências.

Os efeitos das medidas restritivas mencionadas serão suspensos tão logo seja comprovada, por parte do ente da Federação a aplicação adicional do montante referente ao percentual que deixou de ser aplicado, observadas as normas estatuídas na Lei Complementar, sem prejuízo do percentual mínimo a ser aplicado no exercício corrente.

O condicionamento da entrega de recursos será restabelecido se houver o descumprimento das normas estabelecidas anteriormente ou se for constatado erro ou fraude, sem prejuízo das sanções cabíveis ao agente que agir, induzir ou concorrer, direta ou indiretamente, para a prática do ato fraudulento.

Na hipótese de descumprimento dos percentuais mínimos de saúde por parte dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, as transferências voluntárias da União e dos Estados poderão ser restabelecidas, somente quando o ente beneficiário comprovar o cumprimento das disposições estatuídas, sem prejuízo das exigências, restrições e sanções previstas na legislação vigente.

Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3º da Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:

  1. à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;
  2. à responsabilização nas esferas competentes.

São vedadas a limitação de empenho e a movimentação financeira que comprometam a aplicação dos recursos mínimos.

É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios excluir da base de cálculo das receitas de que trata a Lei Complementar quaisquer parcelas de impostos ou transferências constitucionais vinculadas a fundos ou despesas, por ocasião da apuração do percentual ou montante mínimo a ser aplicado em ações e serviços públicos de saúde.

Mais detalhes do Condicionamento da entrega de recursos e suspensão da transferência dos recursos nos itens 4.1.2 e 4.1.3.

V – Processo de planejamento e orçamento

Os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias, as leis orçamentárias e os planos de aplicação dos recursos dos fundos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão elaborados de modo a dar cumprimento ao disposto na Lei Complementar.

O art. 30 da Lei Complementar inclui mais detalhes no processo de planejamento e orçamento já explicitado no art. 36 da Lei nº 8.080/90 que, a partir de agora, conforme as normas citadas, deverá ser (i) ascendente; (ii) do nível local até o federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, a partir das necessidades de saúde da população em cada região; (iii) com base no perfil epidemiológico, demográfico e socioeconômico.

Além disso, no planejamento devem estar compatibilizadas as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União.

É no processo de planejamento ascendente que são definidas as metas anuais de atenção integral à saúde, e estimados os respectivos custos.

Os planos de saúde serão a base das atividades e programações de cada nível de direção do SUS, e seu financiamento será previsto na respectiva proposta orçamentária. Os planos e metas regionais resultantes das pactuações intermunicipais constituirão a base para os planos e metas estaduais, que promoverão a equidade inter-regional e os planos e metas estaduais constituirão a base para o plano e metas nacionais, que promoverão a equidade interestadual. Neste caso, a Lei cria um novo documento a ser desenvolvido na região de saúde, que é o plano regional. O que compõe esse plano e como será elaborado não está definido, mas deve caber à CIB e à CIR definir as diretrizes e as estratégias para sua elaboração.

Sobre os planos de saúde, a lei introduz duas novidades: o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas durante o processo de elaboração e discussão do plano de saúde, visando assegurar a transparência e a visibilidade, conforme o parágrafo único do art. 31; e o encaminhamento, pelos gestores, da programação anual do Plano de Saúde ao respectivo Conselho de Saúde, para aprovação antes da data de encaminhamento da Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício correspondente, à qual será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, conforme o § 2º do art. 36.

É importante destacar que a função que era dada exclusivamente ao Conselho Nacional de Saúde no §3º do art.15 do Decreto nº7.508/11, de estabelecer as diretrizes a serem observadas na elaboração dos planos de saúde, em função das características epidemiológicas e da organização dos serviços em cada jurisdição administrativa foi estendida aos Conselhos de Saúde, aos quais caberá doravante deliberar sobre as diretrizes para o estabelecimento de prioridades.

 


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Atualizado em 05/05/2016
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