Plano Plurianual (PPA)

Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, instituída pela Constituição Federal de 1988 como instrumento normatizador do planejamento de médio prazo e de definição das macro orientações do governo para a sua ação em cada período de quatro anos, sendo estas mandatórias  para o setor público e indicativas para o setor privado (Art. 174 da Constituição).

Conforme estabelece o Art. 165, § 1° da Constituição, a lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Enquanto não for produzida a lei complementar prevista no Art. 165, § 9° da Constituição, a elaboração desta Lei rege-se pelas normas do Art. 35 dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCTs), segundo as quais o projeto de PPA deve ser submetido ao Poder Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro ano do mandato presidencial e devolvido para sanção até o final da sessão legislativa, cobrindo o período que vai do início do segundo ano do mandato ao final do primeiro ano do mandato seguinte. Esse período de cobertura do PPA foi definido, em primeiro lugar, porque a discussão e a aprovação de um plano abrangente como o PPA só tem viabilidade de ocorrer depois da posse de cada novo governo, em segundo, por ser racional que se articulem mecanismos de continuidade administrativa que levem as administrações que se iniciam a dar seguimento às ações deixadas em andamento pelas administrações anteriores.

A Constituição (Art. 166, § 4°) atribui ao PPA caráter superordenador em relação à LDO, ao fixar: “As emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o Plano Plurianual”.

O Plano Plurianual é o instrumento pelo qual o Governo do Estado orientará o planejamento e a gestão da Administração Pública para os próximos quatro anos. No Plano Plurianual estarão definidas as metas físicas e financeiras para fins do detalhamento dos orçamentos anuais.

De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

O PPA é organizado por programas que devem ser estruturados de acordo com as diretrizes estratégicas de governo e a disponibilidade de recursos. Os programas são executados conforme as ações realizadas, permitindo transparência na alocação de recursos e avaliação na aferição de resultados.

 

4.2.2.4 Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO)

O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo (Assembleia Legislativa) até o dia 15 de abril de cada ano.

A LDO cumpre as seguintes funções:

» Estabelecer as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente.

» Orientar a elaboração do orçamento.

» Dispor sobre alteração na legislação tributária.

» Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Planejamento ou similar elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

 

4.2.2.5 Lei Orçamentária Anual (LOA)

Na prática da Administração Pública o Executivo elabora o seu plano e o submete à apreciação e aprovação do Poder Legislativo, que é composto por membros da coletividade, eleitos por ela, para representá-la. Uma vez aprovado, o plano é transformado em lei, a Lei do Orçamento. A partir daí, caberá ao Executivo executá-la.

A Lei de Orçamento, ou seja, o plano de governo, é elaborado de acordo com as normas legais vigentes, obedecidos os princípios de anualidade, unidade e universalidade. Deve ser elaborado para um exercício equivalente há um ano, o qual passa a chamar-se de exercício financeiro, e seu início e término coincidem com o ano civil. Deve ser um só e ser utilizado e entendido por toda a administração. Contempla, obrigatoriamente, todas as despesas e receitas relativas a todos os poderes, órgãos e fundos componentes da Administração Pública, tanto a Direta quanto a Indireta, e excluídas apenas as entidades que não recebem subvenções ou transferências da conta do orçamento.

Há de observar que, por força do que dispõe o Art. 165, § 8º da Constituição Federal, não é permitido o orçamento conter matéria estranha à fixação da despesa e à previsão da receita.

Em síntese, a Lei de Orçamento compõe-se de duas partes básicas. A primeira constituída da previsão das receitas, que deverão servir de recurso para o custeio das despesas fixadas, as quais, por sua vez, constituem a segunda parte, que deverá especificar a forma como será executado o plano de governo.

 

4.2.2.6 Fases do ciclo orçamentário

Embora a lei orçamentária se refira, normalmente, apenas a um ano, o ciclo orçamentário compreende um período de vários anos. No Brasil, esse período é de no mínimo três anos, pois começa com a aprovação do Plano Plurianual (PPA) relativo a um período, que vai do segundo ano do mandato em curso, à aprovação da Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), relativas aos três anos de mandato, e abrange a entrega do orçamento para vigorar no primeiro ano do mandato subsequente.

O ciclo orçamentário tradicional pode ser definido como uma série de passos (ou processos) articulados entre si, que se repetem em períodos prefixados, por meio dos quais orçamentos sucessivos são preparados, votados, executados e avaliados e as contas aprovadas, num processo de continua realimentação.

Em geral, o ciclo orçamentário abrange quatro fases:

a) elaboração e apresentação;

b) autorização legislativa;

c) programação e execução; e

d) avaliação e controle.

Na elaboração e apresentação, normalmente a cargo do Poder Executivo, além das tarefas relacionadas à estimativa da receita, são realizadas as atividades relativas à formulação do programa de trabalho (ações que se pretenda executar através de cada órgão); à compatibilização das propostas setoriais à luz das prioridades estabelecidas e dos recursos disponíveis; e à montagem da proposta orçamentária a ser submetida à apreciação do Poder Legislativo.

Na fase da autorização legislativa, a cargo do Poder Legislativo, as estimativas de receita são revistas, as alternativas de ação são reavaliadas, os programas de trabalho das unidades são ajustados por meio de emendas, as alocações são regionalizadas e os parâmetros de execução (inclusive os de flexibilidade) são formalmente estabelecidos.

Na programação e execução, a cargo do Executivo, o orçamento é programado – ajustando-se o fluxo de dispêndios às sazonalidades da arrecadação –, as programações são executadas, acompanhadas e parcialmente avaliadas pelos mecanismos de controle interno e através de inspeções dos órgãos de controle externo.

Na fase da avaliação e controle, parte da qual ocorre concomitantemente com a execução, são produzidos os balanços, estes são apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e assessorias técnicas) e as contas julgadas pelo Legislativo.

O ciclo orçamentário com base na Constituição Federal de 1988 (exige compatibilidade entre a LOA, LDO e PPA) desdobra-se em oito fases bem caracterizadas, quais sejam:

1ª) formulação do Planejamento Plurianual pelo Executivo;

2ª) apreciação e adequação do plano pelo Legislativo;

3ª) proposição das metas e prioridades da Administração Pública e da política de alocação de recursos pelo Executivo, por meio do projeto de LDO;

4ª) apreciação e adequação do projeto de LDO pelo Legislativo;

5ª) elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo;

6ª) apreciação, adequação e autorização legislativa;

7ª) execução dos orçamentos aprovados;

8ª) controle, por meio da avaliação da execução e julgamento das contas da Administração

Tais fases são insuscetíveis de aglutinação, por possuir, cada uma delas, um rito próprio, uma finalidade distinta e uma periodicidade definida.

 

4.2.2.7 Lei n. 4.320/1964 – normas de direito financeiro

A Constituição Federal de 1988 determina, em seu Art. 165, § 9º, que cabe a lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei de Orçamentária Anual e estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da Administração Direta e Indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos.

Não existe uma lei complementar que trate de todos os temas relacionados, mas a Lei n. 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF regulam diversos dos aspectos relacionados na Carta Magna. A Lei n. 4.320/64, apesar de originalmente ter sido aprovada como lei ordinária, possui status de lei complementar, só podendo ser alterada por norma de mesma categoria.

 

4.2.2.7.1 Tópicos em finanças e contabilidade pública

A Lei n. 4.320/1964 serve como base para conceituar elementos que constituem o direito financeiro:

  1. Fonte de Receita ou de Recursos: é a classificação da origem dos recursos; divide-se em recursos do Tesouro (conforme códigos) e recursos de outras fontes (conforme códigos).
  2. Pedido de Empenho: documento que serve para solicitar a autorização do ordenador de despesa para que seja emitida uma Nota de Empenho. No pedido de empenho deve constar: identificação do processo de aquisição/contratação que originou a despesa, número sequencial do pedido de empenho, dados do credor, órgão, unidade, projeto/atividade, natureza (classificação) da despesa, fonte do recurso, objetos, quantidades e respectivos valores unitário e total etc.
  3. Empenho: o Artigo 58 da Lei n. 4.320/64 define empenho da seguinte forma: “O empenho da despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Além disso, outros artigos tratam deste assunto: 1. “Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”; 2. “Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho”.
  4. Nota de Empenho: Nota de Empenho é o documento que materializa o empenho, ou seja, empenho é o ato, a Nota de Empenho é o documento que o materializa. O §1º do Artigo 60 da Lei n. 4.320/1964 menciona que, em casos especiais, previstos em legislação específica, poderá ser dispensada a emissão da Nota de Empenho.
  5. Liquidação da Despesa: A Lei n. 4.320/1964 trata de liquidação em dois Artigos, a saber:
    1. » “Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após a sua regular liquidação.” Significa que a liquidação da despesa permite à Administração reconhecer a dívida como líquida e certa, criando com isso a obrigação de pagamento, desde que as cláusulas contratadas tenham sido cumpridas.
    2. » “Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.” Ou seja, a liquidação é a verificação do cumprimento de condição que a Lei menciona em seu Artigo 58, sempre com base em documentos específicos devidamente atestados por quem de direito (basicamente nota fiscal ou fatura).
  6. Ordenador de Despesa: segundo o § 1º do Art. 80 da Lei n. 4.320/64, “Ordenador de Despesa é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos” da Administração.

 

4.2.2.8 Lei de responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, destina-se a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (título VI). Seu capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Apesar da Carta Magna não solicitar especificamente projeto versando sobre o tema, é possível admitir que a LRF se adequou aos mandamentos dos Arts. 163 e 165.

A LRF não substitui nem revoga a Lei n. 4.320/64, que normatiza as finanças públicas no país há mais de 40 anos. Impõe-lhe, todavia, várias alterações e releituras, embora a Constituição Federal tenha determinado a edição de uma nova lei dispondo sobre esse assunto (em substituição à Lei n. 4.320/64).

A LRF atende também o Art. 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de lei complementar. Neste sentido, a LRF revoga a Lei Complementar n. 96, de 31 de maio de 1999, denominada Lei Camata II (Artigo 75 da LRF).

Afirmam alguns doutrinadores e estudiosos das finanças públicas que a LRF atende a prescrição do Art. 165 da CF, mais precisamente, o Inciso II do § 9º do referido dispositivo. De acordo com o citado Artigo, “cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da Administração Direta e Indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos”. Nesse ponto, ocorreria sobreposição de tema com relação à Lei n. 4.320/64.

A partir do seu Art. 68, a LRF vem, ainda, atender a prescrição do Artigo 250 da Constituição Federal de 1988, que determina que com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.

O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, como determina a boa técnica legislativa, está presente em seu Art. 1º, consistindo em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”. O parágrafo primeiro desse mesmo Artigo, por sua vez, define o que se entende como responsabilidade na gestão fiscal, abrangendo os seguintes postulados:

» Ação planejada e transparente.

» Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas.

» Garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e à aprovação da instância legislativa. Os três instrumentos de planejamento de gastos públicos previstos na Constituição foram revigorados e reestruturados pelas novas leis: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

A transparência, por seu turno, será alcançada por meio do conhecimento e da participação da sociedade, na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados à arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo Poder Público. Para tal, diversos mecanismos estão instituídos pela LRF, entre eles:

» A participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos.

» A disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

» A emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, igualmente de acesso público e ampla divulgação.

A prevenção de riscos, assim como a correção de desvios, deve estar presente em todo processo de planejamento confiável. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoção de mecanismos para neutralizar o impacto de situações contingentes, tais como ações judiciais e outros eventos não corriqueiros. Tais eventualidades serão atendidas com os recursos da reserva de contingência, a ser prevista na LDO. As correções de desvios se darão pela eliminação dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos práticos, se a despesa de pessoal em determinado período exceder os limites previstos na lei, providências serão tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, seja pela redução da jornada de trabalho, extinção de gratificações e cargos comissionados, culminando com a demissão de servidores, sejam eles estáveis ou não.

Uma vez que a Lei Complementar n. 101/2000 não revoga a Lei n. 4.320/1964, os objetivos das duas legislações são distintos. Enquanto a Lei n. 4.320/1964 se refere a normas gerais para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a Carta Magna deu à Lei n. 4.320/1964 o status de Lei Complementar. No entanto, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da lei mais recente. Um exemplo concreto verifica-se a partir de algumas alterações sofridas pela Lei n. 4.320/1964, quais sejam:

» Conceito de dívida fundada.

» Conceito de empresa estatal dependente.

» Algumas classificações orçamentárias.

A LRF, por fim, atribui novas funções à contabilidade pública no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas à Administração Pública e os seus gestores, mas tornará a sociedade participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas.

 

Para mais informações sobre o tema acesse

A gestão administrativa e financeira no SUS – Coleção para Entender a Gestão do SUS 2011. Disponível em http://www.conass.org.br/biblioteca/a-gestao-administrativa-e-financeira-no-sus/.

 

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