PARECER TÉCNICO
Assunto: Análise do Acórdão nº 2.458/2025 – TCU – Plenário
Tema: Aplicação de recursos de emendas parlamentares ao SUS para pagamento de pessoal
da saúde.
Data: outubro de 2025
Contexto
O Acórdão nº 2.458/2025 – TCU – Plenário decorre de embargos de declaração interpostos pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal contra o Acórdão nº 1.914/2024-TCUPlenário, que havia determinado ao Ministério da Saúde a vedação ao uso de quaisquer emendas parlamentares – individuais, de bancada ou de comissão – para o pagamento de despesas de pessoal da saúde. As Casas Legislativas alegaram que o TCU extrapolou sua competência, criando restrição não prevista na Constituição Federal, uma vez que a vedação expressa (art. 166, §10) atinge apenas as emendas individuais, e que o legislador teria deliberadamente silenciado quanto às emendas coletivas, caracterizando “silêncio eloquente”.
Questão jurídica central e posição do TCU
O TCU reafirmou a tese de que todas as modalidades de emendas parlamentares, ainda que de execução obrigatória, possuem natureza transitória e eventual, não se confundindo com transferências regulares e automáticas. Assim, essas emendas configuram transferências voluntárias, o que as torna incompatíveis com o financiamento de despesas de caráter permanente, como o pagamento de pessoal ativo, inativo e encargos sociais, conforme o art. 167, X, da Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Tribunal, contudo, reconheceu que, com a edição da Resolução nº 2/2025-CN, o Congresso Nacional criou uma nova norma jurídica primária, que autorizou expressamente o uso de emendas de bancada e de comissão para pagamento de pessoal ativo da saúde. Diante dessa inovação legislativa, o TCU reconheceu a perda de objeto da decisão anterior, sem revisar sua tese jurídica, apenas adequando-se ao novo marco legal.
Referências normativas principais
CF/88, art. 166, §16 e art. 167, X; LC nº 141/2012; LC nº 101/2000 (LRF); Lei nº 8.142/1990; Resolução nº 2/2025-CN; Portaria GM/MS nº 2.257/2017; LINDB; Lei nº 8.443/1992 e Regimento Interno do TCU.
A Portaria GM/MS nº 2.257/2017 – Causa indireta da controvérsia
A Portaria GM/MS nº 2.257/2017 não criou a proibição, mas foi considerada pelo TCU a origem indireta do problema interpretativo, por ter silenciado sobre as emendas coletivas, o que gerou insegurança jurídica e levou gestores municipais a aplicarem recursos dessas emendas no pagamento de pessoal da saúde. O TCU concluiu que a portaria não poderia inovar no ordenamento jurídico, e que sua omissão não observou princípios orçamentários e constitucionais.
O caso de Pinheiro/MA
O Município de Pinheiro/MA foi o precedente concreto que originou a discussão nacional. O TCU constatou o uso de emendas coletivas para pagamento de pessoal e determinou a devolução de recursos. Esse caso deu origem ao processo geral que resultou nos Acórdãos 1.914/2024 (vedação) e 2.458/2025 (revisão).
Mudança do marco normativo – Resolução nº 2/2025-CN
A Resolução nº 2/2025-CN introduziu uma nova norma jurídica primária, que autorizou expressamente o uso de emendas de bancada e de comissão para pagamento de pessoal ativo da saúde, desde que os profissionais estejam diretamente envolvidos na prestação dos serviços e que o uso dos recursos não comprometa a continuidade das ações de saúde.
Decisão final
O Plenário do TCU, por unanimidade, acolheu parcialmente os embargos, com efeitos modificativos, tornando insubsistente o subitem 9.2 do Acórdão nº 1.914/2024-TCUPlenário e reconhecendo a perda de objeto da vedação anterior diante da nova norma legislativa.
Novo entendimento consolidado
As emendas individuais continuam vedadas para pagamento de pessoal. As emendas de bancada e de comissão foram autorizadas pela Resolução nº 2/2025-CN, com restrições específicas. O TCU reconheceu a nova norma criada pelo Congresso Nacional.
Avaliação institucional
O Acórdão nº 2.458/2025-TCU-Plenário não revê seu entendimento anterior, mas reconhece a superveniência de uma nova norma jurídica criada pelo Congresso Nacional. O TCU não mudou de opinião — o cenário normativo mudou. Sua atuação foi de adaptação técnica à nova lei, preservando o princípio da segurança jurídica.
Impactos para a gestão do SUS
A partir de 2025, emendas coletivas (bancada e comissão) podem ser aplicadas no pagamento de pessoal ativo da saúde, desde que os profissionais atuem diretamente na prestação de serviços. É essencial planejamento orçamentário adequado, evitando dependência de recursos temporários. O Ministério da Saúde deverá atualizar suas portarias e manuais conforme a Resolução nº 2/2025-CN.
Conclusão
O Acórdão nº 2.458/2025 – TCU – Plenário representa um marco de segurança jurídica e adaptação institucional responsável. A decisão reconhece a inovação legislativa trazida pela Resolução nº 2/2025-CN, sem abandonar o entendimento técnico anterior, preservando a coerência da Corte. Embora a Portaria GM/MS nº 2.257/2017 não tenha criado a proibição, sua omissão interpretativa contribuiu para a confusão normativa, posteriormente sanada. Permanece, entretanto, o desafio estrutural aos gestores estaduais e municipais: o uso de recursos de natureza temporária (emendas) para custeio de despesas permanentes (pessoal) pode gerar desequilíbrios orçamentários e riscos de descontinuidade dos serviços de saúde. O tema requer planejamento responsável, prudência fiscal e monitoramento contínuo, de modo a assegurar a sustentabilidade das políticas públicas e a continuidade do SUS.
Elaborado pela Assessoria Técnica Conass